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改革开放40年来高考政策变迁的反思与前瞻(下)


2018-07-20 阅读次数:

三、高考改革3.0(2010年至今):分类考试、综合评价、多元录取

21世纪第二个十年,是我国全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的关键时期,对于高水平教育、高层次人才的需求比以往任何时候都更加迫切。高考作为一项国家教育考试制度,不仅关系到创新人才的培养、学生的健康成长,而且关系到社会公平的维护、高等教育资源的分配,涉及宏大的社会利益再分配问题,关系到维护我国改革发展稳定的大局[20]。2008年,美国金融危机爆发并向实体经济渗透,逐步演化成为全球性金融危机。受金融危机影响,我国长期以来主要依靠资源、资本、劳动力等要素投入支撑经济增长和规模扩张的方式已经不可持续,经济增长已从原来的高速进入到中高速阶段,面临动力转换、方式转变、结构调整的繁重任务,进一步凸显了提高国民素质、培养创新人才、破解科技瓶颈的重要性和紧迫性。与20世纪90年代末的金融危机间接促成了超常规扩招不同,在实现高等教育大众化之后,这次金融危机对我国教育事业提出了内涵发展和质量提升的要求,提出了建设世界高等教育强国、人力资源强国、科技强国的要求。而唯分数论影响学生全面发展、中小学生课业负担过重、中小学择校现象较为突出、素质教育推进困难、创新型人才紧缺、城乡区域教育发展不平衡、加分造假和违规招生现象时有发生等一系列问题,在这一时期叠加凸显。这就对完善中国特色社会主义现代教育体系、健全完善互相配套的一系列考试招生制度,提出了新的更高的要求。

在这一宏观背景下,教育部于2010年正式发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出,高等教育大众化水平进一步提高,毛入学率由2009年的24.2%提高到2020年的40%;主要劳动年龄人口受过高等教育的比例由2009年的9.9%提高到2020年的20%[21]。对于高校考试招生制度如何适应这一新的目标要求,《教育规划纲要》给出的设计是“分类考试、综合评价、多元录取”三大关键点,意在以考试招生制度改革为突破口,克服“一考定终身”的弊端,推进素质教育实施和创新人才培养。2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,推进考试招生制度改革,探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制,逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制[22]。2014年9月,《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》提出:“2014年启动考试招生制度改革试点,2017年全面推进,到2020年基本建立中国特色现代教育考试招生制度。”[23]文件决定2015年起增加使用全国统一命题试卷的省份,改进考试内容和评分方式等系列改革举措,增强高考与高中学习的关联度,考生总成绩由统一高考的语文、数学、外语3个科目成绩和高中学业水平考试3个科目(由考生根据报考高校要求和自身特长,在思想政治、历史、地理、物理、化学、生物等科目中自主选择)成绩组成,不分文理科,外语科目提供两次考试机会。2014年9月,浙江、上海作为试点省份,先后发布深化高等学校考试招生综合改革试点方案,2016年正式启动运行。北京、山东、海南、天津2017年也启动了新高考改革。截至2017年底,全国已有28个省市自治区公布新高考方案。

此次高考综合改革是近年来最全面最系统的改革,是教育综合改革中最重要、最复杂的改革,改革的实施必将对招生考试机构、高校、中学、考生等有关方面产生重大影响[24]。尤为重要的是,这次高考改革体现了现代治理与传统管理理念的不同,更多的采取了教育部向省(区、市)放权和协商的形式,反映出我国高考正在从管理模式走向治理模式。在这种趋势之下,国家教育主管部门的传统角色发生了很大改变,这就使得招考分离、综合评价、扩大高校招录自主权等政策工具发挥了越来越重要的作用。尤其是推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制,体现“两依据一参考”要求,代表人才选拔的新模式,应该具有强大的生命力。但在中国传统文化背景下,新一轮高考综合改革能否彻底扭转应试教育倾向,能否发挥高考对素质教育的引导作用,既取决于省级政府和高校的政策执行力,也取决于考生、家庭和其他社会组织的理性选择。虽然新一轮高考改革赋予了学生更多的科目选择自主权,赋予了高校更多的人才选拔自主权,但仍然存在很多质疑的声音,还有许多问题需要去研究、去改革。如物理学科为何会受到冷落?各选课科目为什么会出现比较严重的失衡问题?科目之间、两次考试之间是否等值?在政策设计上是否存在制度缺陷?又如何弥补这些缺陷?从上海、浙江的高考改革试点情况来看,因学生选学选考趋易避难而出现错位竞争问题,考生用“田忌赛马”策略选学选考,与最初的政策设计初衷出现背离,需要在今后的政策制定或修订中加以关注。

四、前瞻:构建人民满意的高考制度

总体上看,上述三次大的高考政策调整具有明显的周期性特点,不同时期会有不同的政策问题,不同时期不同问题对于利益相关者之间的关系调整也是不一样的。从政策学的角度看,政策既体现需要,也引导需求,还满足需求,其中还有一个程度的问题,均是不可或缺的[25]。解决问题的程度一方面取决于经济社会发展环境,不可能超越当时的实际;另一方面也反映了政策主体对于政策问题的理解和把握,认识水平往往左右政策内容。因此,要办好人民满意的教育,必须构建人民满意的高考,必须推进高考的政策创新、实践创新、理论创新,使高考制度更加成熟定型。

1.加快政策创新。我国已经初步形成了相对完整的考试招生制度体系,总体上符合国情,权威性和公平性得到社会认可,但正如前文所述,也还存在一些社会反映强烈的问题。我们看到,《教育规划纲要》等文件着眼于有关问题的解决,实现了政策理念上的创新,但政策项目、政策方案的设计还需要加快进度。政府在教育考试中应扮演宏观调控和服务的角色,通过政策、法律和资金宏观引导教育考试的发展方向,并为改进教育考试的质量提供所需的环境支持和服务[26]。政策创新要坚持目标导向和问题导向的统一,既要从2020年基本建立中国特色现代教育考试招生制度的目标倒推,厘清到时间节点、关键任务和主要举措,又要从迫切需要解决的问题顺推,研究明确破解难题的途径和办法。当然,还是要坚持政策试验的办法,先在实践中进行检验和完善并适时调整,有效推动省级政府之间、高校之间的政策交流、政策模仿、政策借鉴。同时,在政策设计当中,选择特定的政策工具不仅是以解决政策问题为导向的,它还折射出政策参与者之间不同利益的博弈[27]。因此,高考政策创新还需要政府、智库之外的社会力量参与,尤其是作为与高考政策紧密相关的家庭和个人,正在借助网络条件成为政策调整与改革的重要参与者,有必要建立和完善多元治理条件下的政策创新模型,增强高考政策制定和执行的公平性、合法性。这就要求决策部门、考试机构和高等学校依托公共平台,确保高考相关政策信息的及时、有效供给,并使公众意见得到公平表达、公开讨论的机会,从而妥善协调各种错综复杂的利益关系,为利益相关者增强相互理解提供条件,积累支持高考改革的社会资本。

2.加快实践创新。恢复高考以来的历次改革,基本上都采取了试点先行的方式,试点成功之后再面向全国推广,这是值得高度肯定的。国务院《关于深化考试招生制度改革的实施意见》指出的“唯分数论影响学生全面发展,一考定终身使学生学习负担过重”[23],却是一个很难得到解决的核心问题。在重人情、关系和面子,社会诚信体系还不完善的现实情况下,要保障社会公平,就不得不主要依据考试分数来录取[28]。当前,要实现有效的实践创新,政府部门必须坚持简政放权、招考分离,进一步扩大高校的办学自主权,丰富和发展综合评价、多元录取的方式方法,把对高考分数的过度关注转移到选人育人上来,真正实现从“招分”到“招人”的转变。实际上,早在1980年,就有学者指出以总分划定录取线的弊端,“往往有些有特长单科分数很高、总分不够的考生未能被录取,而有些各科分数平平甚至主要学科分数偏低的却考上了重点大学。这不仅对选拔人才是一个漏洞,也会促使学生平均发展,或者把主要精力用于容易得分的学科上。”[29]因此,有必要针对天赋异禀人才探索破格录取方式,切实解决高考分数对人才评价的过度依赖问题,实现个性化选拔。同时,建设世界高等教育强国的愿景,隐含着建设面向世界的高等学校考试招生制度的要求,确有开发英文版高考试点并推广之必要。另外,当前还有几个关键实践问题需要关注:如何有效推动高等教育和基础教育改革的结合、如何有效实现学生与高校之间的双向选择、如何有效确保高校自主招生权放而不乱、如何有效提升社会监督的公平公正性等,都需要通过实践创新逐渐加以解决,从根本上打破教招考一体化格局。

3.加快理论创新。上述三次高考改革的背后,都有理论研究的重要支撑。因为事物是不断发展变化的,主要矛盾和矛盾的主要方面也会因时而异,所以高考理论研究应该根据不同时期发展面对的矛盾和问题不同而不断深化。当前,从宏观上看,高考面临理想与现实的矛盾、教育与社会的矛盾、公平与质量的矛盾、全局与局部的矛盾四对矛盾[29]。从微观上看,高考存在考测能力与公平客观的矛盾、灵活多样与简便易行的矛盾、扩大自主与公平选才的矛盾、考出特色与经济高效的矛盾[30]、统一考试与考察品行的矛盾、保持难度与减轻负担的矛盾、考试公平与区域公平的矛盾[31]等八个方面的两难问题。如何更好地解决这些矛盾,需要在高考改革发展问题上不断深化理论认识,从而揭示其内在规定性和本质属性。目前,高考制度对于选考的设计是基于个人的理性选择,忽略了个人既是作为社会关系存在、也是作为社会实体的存在的客观事实,对于个人意识形态会在相互对立的意识形态中做出非理性选择估计不足。因此,应针对办好人民满意的教育的新要求,形成对我国高考改革发展理念的精准概括和创新,体现对高考内部及其外部关系规律和阶段性特征的深度把握,以反映恢复高考制度以来考试内容、考试形式、评价方法等的新拓展,为今后高考的改革发展提供有力的理论支持。

从改革开放40年高考政策调整的经验来看,高考制度改革是一个不断探索、不断实践和不断完善的过程。高考的每次改革总是在解决老问题之后又会出现新问题,有些是积重难返,有些是新情况,但始终坚持往前走,谋求问题的解决之道,实现了高考自身的不断丰富和发展。从历史经验来看,要解决好新高考改革当中存在的一系列问题,应该坚持人民满意的改革方向,坚持维护高考选育人才的核心价值。

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来源: 《中国高教研究》

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